« Предыдущая | Оглавление | Следующая » Серебровский В.И.
Избранные труды по наследственному и страховому праву
§ 3. Источники советского страхового права [376]
Приходится отметить, что до последнего времени (до издания Положения
о государственном страховании Союза ССР 18 сентября 1925 г.) источники
советского страхового права представляли собой весьма пеструю картину.
Все действовавшие источники советского страхового права можно было разбить
на шесть групп.
Первая группа - нормативные акты, изданные центральными общесоюзными
органами всеобщей компетенции.
Положение о НКФ СССР в части, касающейся государственного страхования
(ст. 2, п. "е", "з", ст. 3, п. "л", ст. 13), постановление СТО СССР
о статистическом учете пожаров (С.У. 1924 г., № 16), поставновление СТО
СССР о плане окладного обязательного страхования в городах на 1924-1925 г.
и об окладном обязательном страховании в сельских местностях в 1924-1925
г. (С.З. и Р. 1924 г., № 12), постановление СНК СССР о государственном
страховании в сельских местностях (С.З. и Р. 1924 г., № 26), постановление
СНК СССР о государственном гарантийном страховании ("Известия", № 292
от 21 декабря 1924 г.), постановление ЦИК и СНК Союза ССР о выгодоприобретателях
по договорам личного страхования и их правах ("Известия", № 26 от 1 февраля
1925 г.) и некоторые др.
Вторая группа - нормативные акты, изданные центральными органами всеобщей
компетенции союзных республик[377].
а) По РСФСР сюда входили: декрет СНК от 6 октября 1921 г. о государственном
имущественном страховании (С.У. 1921 г., № 69), постановление СНК о содержании
местных пожарных организаций ("Известия", 1922 г., № 115), декрет СНК
о государственном страховании от 6 июля 1922 г. (С.У. 1922 г., №
41), декрет СНК о страховании имуществ (С.У. 1922 г., № 46), ГК РСФСР
(ст.75, 97, 164, 367-398), постановление СНК о предоставлении Госстраху
права открыть операции страхования авиационных рисков (С.У. 1923 г., №
74), постановление СНК об установлении текста декретов о страховании имуществ
(С.У. 1924 г., № 61), постановление II сессии ВЦИК XI созыва о распределении
прибыли Госстраха, инструкция ЭКОСО РСФСР о том же ("Известия", № 181
от 11 августа 1925 г.), постановление ВЦИК и СНК РСФСР о дополнении
ст. 271 ГПК ("Известия", № 180 от 9 августа 1925 г.), постановление
Президиума ВЦИК о страховых суммах, выдаваемых за сгоревшие молитвенные
здания ("Известия", № 20 от 5 сентября 1925 г.) и некотор. др.
б) Союзные республики - Украинская, Белорусская и Закавказская - в свое
время не только подтвердили в законодательном порядке основные декреты
о страховании, изданные РСФСР в 1921-1922 г., но и издали ряд законодательных
актов в развитие этих основных декретов (С.У. УССР 1924 г., № 14,
31-32, С.У. БССР 1923 г., № 1-2, 7, 17, 1924 г. - № 4, 8, 17, 18, С.У.
ЗСФСР 1923 г., № 9, 1924 г. - № 2, 4, "Заря Востока", 1924 г., № 843 и
др.).
ГК союзных республик не внесли никаких изменений в главу о страховании
ГК РСФСР, заменив только установленный ст. 397 порядок утверждения НКФ
правил для отдельных видов страхования порядком утверждения этих правил
своими уполнаркомфинами[378].
Третья группа - нормативные акты, изданные НКФ и другими наркоматами.
а) Утвержденное НКФ РСФСР положение о совете по делам страхования (С.У.
1922 г., № 79) и утвержденное НКФ РСФСР Положение о Главном Правлении
Государственного Страхования (С.У. 1922 г., № 80).
б) Правила обяз. страхования посевов, утв. НКФ 9 апреля 1922 г., переизданные
в 1925 г.; правила добров. страхования от огня, утв. НКФ 2 мая 1922
г.; прав. обяз. страхования скота, утв. НКФ 22 мая 1922 г., переизданные
в 1925 г.; правила страхования грузов по морским путям, утв. НКФ 27 мая
1922 г., переизданные в 1925 г.; правила страхования грузов по сухим путям
, утв. НКФ 27 мая 1922 г., переизданные в 1925 г.; правила страхования
грузов по речным путям, утв. НКФ 27 мая 1922 г.; правила обяз. страхования
от огня, утв. НКФ 27 мая 1922 г. (частично); правила добр. страхования
скота, утв. НКФ 29 мая 1922 г., переизданные в 1925 г.; правила страхования
судов по речным путям, утв. НКФ 17 июня 1922 г.; правила страхования
судов по морским путям, утв. НКФ 7 июля 1922 г.; правила добр. страхования
посевов, утв НКФ 5 марта 1923 г.; правила страхования на случай смерти,
утв. НКФ СССР 17 октября 1923 г.; правила страхования от несчастн.
случаев, утв. НКФ 18 декабря 1923 г.; условия групповых страхований жизни,
утв. НКФ 2 июля 1924 г., переизданные в 1925 г.; правила обяз.
окладн. и дополнит. страхования, утв. НКФ 15 октября 1924 г.; правила
гарантийного страхования, утв. НКФ 5 февраля 1925 г. и др.
в) Инструкция по страхованию государственных имуществ, подлежащих обязательному
страхованию, НКФ, согл. с НКЮ, 1923 г.; инструкция по страхованию коммун.
имуществ, сданных в аренду НКФ, согл. с НКЮ и НКВД, 1923 г.; цирк. НКФ
и НКВД от 28 декабря 1923 г. об уплате страхового вознаграждения
за сгоревшие храмы и др.
Четвертая группа - нормативные акты, изданные Госстрахом.
Инструкции Госстраха по обязательному страхованию скота, по добровольному
страхованию скота, по обязательному страхованию посевов, по страхованию
жизни и др.
Циркуляры Госстраха - сводный циркуляр № 705 по июнь 1924 г. и ряд последующих
циркуляров, имеющих нормативный характер (№ 712, 721/2, 737/2, 746/6,
759/2 и др.).
Пятая группа - нормативные акты, изданные местными органами управления.
Постановления по страхованию - Моссовета, Ленинградск. Совета и др.
Шестая группа - нормы иностранного страхового права.
Гамбургские общие правила морского страхования[379].
* * *
Обращаясь к нормативным актам, изданным центральными общесоюз-ными органами,
мы должны прежде всего отметить, что Конституция Союза ССР в ст. 1, говорящей
о предметах ведения Союза, о страховом законо-дательстве непосредственно
не упоминает. Но, тем не менее, появление общесоюзного страхового законодательства
представляется совершенно понятным.
Как правильно замечает проф. С. А. К о т л я р е в с к и й, страховое
дело весьма технично и требует постановки, которая более всего обеспечи-вается
центральным руководством. Это - с одной стороны. С другой стороны, страхование
тем устойчивее, чем на большее количество объектов оно простирается, т. е.
и территория, и население, им обслуживаемые, должны быть по возможности
больше. Этим объясняется, что область страхования в федерациях, вообще
говоря, относится к сфере общефедеративной. И едва ли можно спорить, что
самое законодательство о страховании, особенно в условиях действующей
страховой монополии, должно быть предоставлено Союзу[380].
Поэтому представляется вполне понятным, что если III сессия ЦИК СССР
1 созыва - 1) отнесла к предметам ведения НКФ СССР регулирование вопросов
государственного страхования на всей территории Союза (ст. 2. п. "е"
Положения о НКФ) и 2) включила в состав НКФ СССР Главное Правление Государственного
страхования (ст. 3, п. "л"), осуществляющее в качестве состоящего на хозяйственном
расчете органа НКФ СССР в лице Правления Государственного Страхования
союзных республик государственную страховую монополию на территории Союза
ССР и руководящее деятельностью государственного страхования в союзных
республиках на основании особого Положения (ст.13).
Что же касается нормативных страховых актов республиканского значения,
то до последнего времени их удельный вес в общем страховом законодательстве
Союза был весьма велик. Особого внимания из нормативных страховых актов
республиканского значения заслуживали в качестве источников страхового
права правила о страховании гражданских кодексов союзных республик, детально
регулирующие договорное страховое право.
Не меньшее значение имели и нормативные страховые акты, изданные НКФ
и другими наркоматами, а также Госстрахом (правила страхования, инструкции,
циркуляры).
В известной мере служили источниками страхового права и некоторые постановления
местных органов власти.
Иностранное страховое право (Гамбургские правила страхования) играло
роль субсидиарного источника права при морском страховании[381].
Издание 18 сентября 1925 г. ЦИК'ом и СНК Союза ССР Положения о Госстрахе
Союза ССР явилось актом чрезвычайно важного значения. В со-ветском праве
страхование впервые получило законченное правовое оформ-ление и притом
в общесоюзном масштабе.
С внешней стороны Положение о Госстрахе представляет собою закон размером
в 61 статью, не считая двух приложений размером в общей сложности в 12
статей. Этому закону предшествует вводный закон размером в 5 статей.
Вводный закон сохраняет в силе действующие правила страхования и тарифы
премий впредь до издания новых правил и тарифов, основанных уже на Положении
о Госстрахе, и уполномочивает существующие органы Гос-страха продолжать
свою деятельность до реорганизации аппарата Госстраха на основе Положения
о Госстрахе.
Положение о Госстрахе Союза ССР распадается на 4 раздела.
В первом разделе устанавливаются общие положения о страховании как государственной
монополии, об изъятиях для кооперации, о Госстрахе как предприятии, действующем
на началах хозяйственного расчета, об источ-никах страхового права и др.
(ст. 1-6).
Второй раздел обнимает операции государственного страхования. Положение
о Госстрахе отдельно перечисляет действующие в СССР виды страховых операций
в области имущественного и личного страхования, а также в области перестрахования.
Подробно в этом разделе нормируется обязатель-ное окладное и неокладное
страхование. Довольно бегло очерчено добровольное страхование (ст. 7-19).
Третий раздел посвящен органам государственного страхования, центральным
и местным (ст. 20-45).
Четвертый раздел касается вопроса о средствах и отчетности Госстраха
(ст. 46-61).
Приложение 1-е подробно регулирует страхование кооперативных имуществ
(ст. 1-4). Приложение 2-е устанавливает детальные правила перестра-хования
рисков государственного страхования в иностранных страховых организациях
(ст. 1-8).
Положение о Госстрахе Союза ССР определило с достаточной ясностью круг
источников страхового права и их соотношение между собой.
Ст. 4 Положения указывает, что операции государственного страхования
производятся на основании общесоюзного законодательства, издаваемых в
их развитие законоположений союзных республик, а равно общих правил страхования
(полисных условий) и тарифов премий, утверждаемых в установленном порядке.
Таким образом, в качестве общего принципа провозглашается положение,
что страховое законодательство является общесоюзным.
Союзные республики могут издавать законы, регулирующие страхование, только
в развитие общесоюзного страхового законодательства.
Правила страхования (полисные условия), представляющие собой заранее
выработанные основные условия по отдельным видам страхования, также являются
общесоюзными нормативными актами. Положение о Госстрахе возлагает рассмотрение
вносимых правлениями Госстрахов союзных республик проектов правил страхования
на страховые советы при народных комиссариатах финансов союзных республик.
Одобренные затем наркомфинами союзных республик эти правила подлежат дальнейшиму
направлению через Главное Правление Госстраха в Страховой совет при НКФ
Союза ССР на утверждение НКФ СССР[382].
Но, если основным источником страхового права теперь может быть только
общесоюзное законодательство (Положение о Госстрахе и другие общесоюзные
нормативные акты), то, тем не менее, достаточное значение, по нашему мнению,
должно сохранится и за республиканскими органами всеобщей компетенции,
поскольку, конечно, эти законы издаются в развитие общесоюзного законодательства.
В частности, мы полагаем, что независимо от издания Положения о Госстрахе
должны сохранить свою силу и значение в качестве источника страхового
права правила о страховании, изложенные в гл. XI ГК союзных республик.
Положение о Госстрахе уделяет добровольному страхованию очень мало места
- всего 3 статьи (17-19). Это заставляет предполагать, что законодатель
имел намерение предоставить законодательству союзных республик (ГК) более
подробное регулирование добровольного страхования.
Немаловажное значение, несомненно, сохранится по-прежнему и за нормативной
деятельностью Госстраха, хотя в Положении об этом говорится вскользь[383].
Известное значение в качестве источников страхового права будут иметь
и постановления местных органов власти, поскольку Положение о Госстрахе
дает право правительствам автономных республик, областным, губернским
и окружным исполнительным комитетам издавать постановления, в которых
должны быть дифференцированы по отдельным подведомственным им районам
нормы страхового обеспечения в пределах средних норм, установленных планом
окладного страхования, а также устанавливать в указанных же пределах нормы
страхового обеспечения для отдельных строений двора[384].
Последний вид источников страхового права, действовавших до издания Положения
о Госстрахе в качестве субсидиарного источника страхового права, -
правила Гамбургского страхования, - должен, разумеется, отпасть. Но мы
склонны все же думать, что ввиду интернационального характера морского
страхования (а отчасти и других видов транспортного страхования), советское
страховое право будет постоянно впитывать в себя в качестве дополнительных
источников права распространенные на Западе нормы "английского морского
страхового права", "общегерманских правил морского страхования" и др.[385]
Интересно отметить, что новые, утвержденные 18 сентября 1925 г., правила
страхования грузов по морским путям допускают в тех случаях, которые не
предусмотрены этими правилами, условиями полиса или страховой квитанции
временно, впредь до издания Морского Кодекса СССР, применение "Общих германских
правил морского страхования" 1919 г., если не было обусловлено применение
других иностранных правил морского страхования (§ 30).
Постоянно действующим источником страхового права явится иностранное
право и в порядке коллизионном (ст. 7 ГПК).
* * *
Большой интерес вызывает вопрос о соотношении источников советского страхового
права между собой.
Соотношение нормативных страховых актов, издаваемых центральными органами
всеобщей компетенции, общесоюзными и республиканскими, разрешается довольно
просто. Положение о Госстрахе, как мы видели, допускает республиканское
(союзных республик) законодательство только в развитие законодательства
общесоюзного.
Поэтому в случае отступления союзных республик от этой нормы должны иметь
применение общие правила Конституции Союза ССР, дающие верховным органам
Союза право приостанавливать и отменять постановления ЦИК'ов и СНК союзных
республик (ст. 20, 31, 32 и др.).
Значительно сложнее обстоит вопрос о соотношении между нормативными страховыми
актами, утвержденными НКФ СССР (правилами страхования), и прочими нормативными
страховыми актами, как издаваемыми центральными общесоюзными органами
всеобщей компетенции, так и центральными органами всеобщей компенетции
республиканскими. Разрешение этого вопроса, по нашему мнению, должно идти
в плоскости установления взаимоотношений объединенных наркоматов (поскольку
НКФ является объединенным наркоматом) с верховными органами Союза и союзных
республик.
Общее положение о наркоматах Союза ССР указывает, что распоряжения народных
комиссариатов Союза ССР могут быть приостанавливаемы или отменяемы ЦИК'ом
Союза, его Президиумом или СНК СССР; председателю СНК ССР и его заместителю
принадлежит право приостанавливать распоряжения народных комиссариатов
с последующим докладом в СНК СССР[386]. Право приостановки и отмены постановлений
наркоматов Союза ССР принадлежит также и СТО Союза ССР[387].
В свою очередь, распоряжения народных комиссариатов союзных республик,
при явном несоответствии данного распоряжения Конституции Союза ССР или
законодательству союзной республики, могут быть приостанавливаемы ЦИК'ами
или президиумаит ЦИК'ов союзных республик. О приостановке распоряжений
ЦИК'и союзных республик немедленно сообщают в СНК Союза ССР или соответствующему
народному комиссариату Союза ССР[388].
Но, как замечает И. Н. А н а н о в, приостановление не может явиться
нормальным свойством осуществления органами союзной республики ее прав
и является лишь тем решительным средством, к которому республики должны
прибегать, когда исчерпаны все другие способы воздействия[389]. Нормальным же средством правовой защиты союзной
республики является право опротестования распоряжений наркомата Союза
ССР в Президиум ЦИК или СНК Союза ССР[390].
Обратно, объединенному (и общесоюзному) наркомату СССР принадлежит право
опротестовать постановления ЦИК'а или Президиума ЦИК'а союзной республики
в Президиум ЦИК Союза ССР, постановление СНК союзной республики - в СНК
СССР, а постановление ЭКОСО союзной республики - в СТО[391].
Право протеста принадлежит также и объединенным наркоматам союзных республик.
Согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 21 сентября 1925 г., протесты
объединенных наркоматов РСФСР на поста-новления и распоряжения соответствующих
наркоматов Союза ССР в случае несоответствия таковых законодательству
Союза или законодательству РСФСР представляются в СНК РСФСР с одновременным
сообщением копий таковых протестов подлежащим наркоматам СССР, причем
СНК РСФСР в случае признания протеста уважительным принимает соответствующее
постановление и направляет таковое или в порядке ст. 59 Конституции РСФСР,
или в порядке ст. 7 общего положения о народных комиссариатах СССР[392].
Изложенный здесь в общих чертах строй взаимоотношений объеди-ненных наркоматов
с верховными органами Союза, союзных республик и с одноименными объединенными
наркоматами союзных республик полнос-тью применим и к Наркомфину.
Правила страхования, утверждаемые НКФ СССР, являются разновид-ностью
нормативных актов объединенного народного комиссариата и во всем должны
разделять юридическую судьбу этих актов в случае их столкно-вения с нормами
общесоюзного или республиканского страхового законо-дательства.
* * *
нормативные акты Главного Правления Госстраха в случае противоречия их
советскому страховому законодательству могут быть в порядке иерархической
подчиненности отменяемы НКФ СССР[393].
Нормативные страховые акты, издаваемые местными органами власти, подчиняются
обычному режиму, установленному для нормативных актов, издаваемых этими
органами власти[394].
Примечания:
|
